Územní samospráva

Hlavní body:

- ústavně zakotvena, ústavně chráněna

- samostatné hospodaření s vlastními prostředky

- vytváření vlastní organizační jednotky

Největší změna na rovině veřejné správy probíhala po 2 světové válce a spočívala ve zřízení zcela nových správních orgánů (národních výborů). Podle představ svých tvůrců měly překonat dávný rozpor mezi státní správou a samosprávou. Od samého počátku se však ukazovalo, že se jedná především o orgány státní správy a jejich samosprávná složka (volená) hraje podřadnou roli. Tyto tendence, patrné již v mezidobí let 1945 – 1948, se po únoru 1948 dále prohloubily a rozvinuly. Celá sféra státní správy byla, stejně jako jiné oblasti veřejného života, podřízena KSČ, která se stala hlavním mocenským centrem tehdejšího státu. Národní shromáždění ztratilo poslední zbytky své nezávislosti a proměnilo se v příslušný hlasovací stroj řízený již nikoliv vládou, ale vedením KSČ. Národní výbory byly z ekonomického hlediska připoutány ke státu a jejich samosprávná podstata a samostatné kompetence byly téměř zlikvidovány.

V šedesátých letech se v souvislosti s liberalizací režimu uvažovalo o některých správních změnách (např. federalizace, místní správa, prokuratura). Uskutečnila se ovšem pouze československá federace a určitého rozšíření své samostatné působnosti se dočkaly národní výbory. I tyto projevy uvolnění režimu však byly zanedlouho rychle zbaveny svého reformního obsahu. Nastupující normalizace pak veškeré další úvahy o reformách rázně zastavila.

Po roce 1989 se podařilo poměrně rychle reformovat ústavní systém tak, aby odpovídal zásadám právního státu. Bylo rozhodnuto zlikvidovat celou soustavu národních výborů, která měla být nahrazena samosprávnými orgány dodržujícími obecná pravidla samosprávy. Zatímco na úrovni obcí proběhla tato změna téměř okamžitě, vyšší samosprávné celky čekaly na svůj vznik mnohem déle. Politické i odborné spory o jejich velikosti a kompetencích odsunuly jejich ustavení o celých deset let. Teprve na počátku 21. století tak v České republice probíhá reforma veřejné správy spočívající v budování krajů a naopak zrušení okresních úřadů. Po roce 1989 také došlo k rozpadu Československa. Po neúspěšných pokusech o vymezení vzájemného poměru federace a obou její částí, došlo k dohodě o konci federace a vzniku dvou nových samostatných států – České republiky a Slovenské republiky k datu 1.1. 1993.

Transformace veřejné správy po roce 1989 započala zákonem, který umožnil odvolávání poslanců zastupitelských sborů a volbu poslanců nových. Na jaře 1990 se ovšem prosadil názor, jenž s dalším fungováním národních výborů vůbec nepočítal. Plánovaná reforma veřejné správy měla vycházet ze zrušení celé soustavy národních výborů. Zákonem České národní rady č. 425/1990 Sb. bylo zrušeno sedm dosavadních krajských a 75 okresních národních výborů, které nahradilo 73 nových okresních úřadů. Jednalo se o územní správní úřady vykonávající pouze státní správu. Někdejší samosprávný prvek se na této úrovni udržel jen v podobě tzv. okresních shromáždění volených zastupitelstvy obcí příslušného okresu.

Nakonec byl v roce 1997 schválen zákon č. 347/1997 Sb. O vytvoření vyšších územních samosprávních celků. Na jeho základě mělo být v první fázi vytvořeno 14 nových správních celků ( 13 krajů a Praha) a později pak zrušeny okresní úřady.

Krajské zřízení v České republice bylo obnoveno v roce 2000. Z hlediska územních obvodů se tyto kraje výrazně liší od krajů existujících v letech 1960 – 1990, ale naopak jsou velmi podobné krajům z let 1949 – 1960. Svou rozlohou a počtem obyvatel se navzájem výrazně liší. Vznik krajů si samozřejmě vyžadoval důkladnou právní přípravu. Proto byly schváleny nové zákony o obcích , o krajích, volbách do zastupitelstev krajů, o okresních úřadech a o hlavním městě Praze. Nutnou částí legislativních příprav byla i řada zákonů týkající se finančních a majetkových záležitostí ( o rozpočtových pravidlech, o rozpočtovém určení výnosů některých daní aj.). Názvy krajů a jejich hranice určuje zákon a pouze jeho prostřednictvím mohou být změněny.

Skutečná podoba krajů a jejich orgánů vychází ze zákona č. 129/2000 Sb. o krajích (krajské zřízení). Kraje v tomto pojetí jsou územní společenství občanů, která mají právo na autonomní správu veřejných záležitostí. Jejich hlavní úkol spočívá o péči hospodářský, sociální, kulturní a ekologický rozvoj území. Kraje mohou vlastnit majetek a samostatně hospodařit. Jejich celková působnost se dělí na sféru působnosti samostatné a přenesené. Samostatná působnost, kterou zákon upřednostňuje, je vymezena demonstrativně výčtem pravomocí a prostřednictvím generální kompetenční klauzule (péče o komplexní rozvoj území kraje). V rámci samostatné působnosti kraj vydává obecně závazné vyhlášky, které se řídí pouze zákonem. Krajské zastupitelstvo může podat ústavní stížnost proti právnímu předpisu, který podle jeho názoru zasahuje do samostatné působnosti kraje. Na činnost v přenesené působnosti kraje dostávají příspěvek ze státního rozpočtu. V této oblasti jsou vydávána nařízení kraje, jež musí odpovídat nejen zákonu, ale i nižším právním předpisům.

V listopadu 2000 proběhly první volby do krajských zastupitelstev, která posléze zvolila rady, hejtmany a zřídila další orgány. Konkrétní pravomoci v jednotlivých oborech správy přidělil krajům zákon č. 132/2000 Sb. , kterým se na ně přenesly působnosti z ministerstev, školských a okresních úřadů.

ASPEKTY SAMOSPRÁVY

Politický

- samospráva je jevem politickým, protože je výkonem moci

- společenství vykonává moc přímo nebo zprostředkovaně

- samospráva má také vztah k jiným politickým subjektům - mocím

Právní

- samospráva je zakotvena v právním systému

Ekonomický

- postihuje tvorbu zdrojů, jejich obnovu, čerpání, vytváření

- ekonomických hodnot a jejich distribuci

- míra ekonomické samostatnosti a stupeň soběstačnosti určují rozsah a váhu

politického vlivu samosprávného společenství

Sociologický

- samosprávný subjekt je vždy společenstvím lidí – sociální skupinou, která je

definována vnitřními a vnějšími soc. vztahy a sdílenými soc. hodnotami

- vnější soc. funkce odlišují jednotlivé typy a druhy samospráv

- základními funkcemi samosprávných společenství jsou tvorba, ochrana a rozvíjení

sebeidentifikujících hodnot

Sociálně psychologický

- snaha o sebeidetifikaci samosprávného společenství

- vyjadřuje podíl jednotlivce na soudružnosti skupiny

Organizačně institucionální

- je vyjádřením a uspořádáním všech aspektů

ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVNÉ SPOLEČENSTVÍ

je určeno územím obce, regionu nebo země a společenstvím občanů, kteří na tomto území žijí.

Náležitost občana k územnímu samos. společenství je odvozena od místa narození, trvalého nebo přechodného bydliště, sídla firmy atd..

Územní samospráva

je ta část veřejné správy, která je vykonávána v rámci příslušných územně administrativních jednotek, na které je stát rozdělen. Jde o nejlépe vnitřně strukturované společenství.

Velikost samosprávné jednotky

musí být optimální, efektivní, racionální, demokratická, podléhá však polit. vlivům.

Bývá vyjádřena:

počtem obyvatel – je to kritérium politické a administrativní moci společenství

- podmiňuje velikost dotací, kvalitu a kvantitu vybavení

- určuje odbornou kapacitu celku a její soběstačnost

velikostí území – významný je administrativně relevantní prostor – prostor, v němž na životní podmínky lidí působí důsledky rozhodnutí, přijatých samosprávou ( dosah lék. služeb, obvody nemocnic…), je dán možností lidí ovlivňovat rozhodování orgánů a rozsahem kompetencí těchto orgánů, optimálně tento prostor odpovídá působení samosprávného společenství.

Obec – základní územně správní celek, základní samosprávné společenství občanů, kteří žijí na určitém území.

Obec má svůj majetek, s nímž hospodaří, což činí reálným její samostatné postavení.

Zákon přiznává obci postavení veřejnoprávní korporace, která má vlastní majetek, jakož i právní subjektivitu, v právních vztazích může tedy vystupovat vlastním jménem a nést odpovědnost z nich plynoucí.

Statutární města – uvedena v § 4 zákona o obcích – mohou se členit na městské obvody nebo části s vlastními samosprávnými orgány = přijímají obecně závaznou vyhlášku (statut), v níž uspořádají vnitřní poměry ve věcech správy města.

Městem je každá obec, která má alespoň 3.000 obyvatel, či jestliže tak stanoví předseda Poslanecké sněmovny po vyjádření vlády.

Dojde-li ke sloučení obcí, z nichž jedna je městem, má takto vzniklá obec vždy statut města.

Obec vydává:

Nařízení – v přenesené působnosti (výslovné zmocnění zákona, vydává je rada obce – obsahují zákony - o pozemních komunikacích, ochraně ovzduší, atd. )

Vyhlášky – v samostatné působnosti (čistota ulic,veřejný pořádek, atd.)

Směrnice - změny území obcí – sloučí se, připojí, oddělí

Samostatná působnost obcí je vymezena v §35 zákona o obcích = upravuje školství, místní poplatky, silniční doprava, podpora sportu, podpora regionálního rozvoje, potřeby občanů – bydlení, doprava, veřejný pořádek.

Přenesená působnost – tam, kde to stanoví zvláštní zákon, obce se řídí při vydávání nařízení zákony, právními předpisy, usneseními vlády, směrnicemi ústředních správních orgánů = mohou uzavřít veřejnoprávní smlouvu.

Orgány obce – obecní úřad, tajemník, zastupitelstvo, rada, starosta, komise.

Symbol obce – znak a vlajka

Vyšší územní samosprávné celky = KRAJE

REFORMA SAMOSPRÁVY

souvisí s požadavky její nápravy, obnovy nebo změny. Reforma samosprávy je vždy reformou veřejné správy

Struktura samosprávy by se měla přizpůsobit novým ekonomickým, technickým a sociálním podmínkám; globální, typová řešení mají tendenci posilovat centrální správu a minimalizovat regionální rozdíly.

Růst vlivu zájmových a jiných organizacíàpokles zájmu o místní záležitosti.

Reformní úsilí je zaměřeno na velikost území, jeho tvar, politickou a ekonomickou funkčnost

Demokratizace: požadavky demokratické účasti na tvorbě politiky, veřejných službách a administrativním řízení

Integrace: tendence posilovat a rozšiřovat působnost ú.s.s. a stanovit velikost celků

Historie reforem na našem území

Reformy jsou spjaty s důležitými okamžiky vývoje státu. Vždy je přezkoumávána celá organizačně institucionální struktura veřejné správy – kompetence, personální a materiální vybavení, odbornost, území. Vždy jde o hledání nejvhodnější varianty vřazení samosprávy do politického mechanismu společnosti, o nalezení funkčních vztahů k moci zákonodárné i soudní.

Nástup totalitních režimů byl vždy spojen s likvidací samosprávy.

Základem soustavy územní samosprávy se stala samospráva obcí = právo obcí samostatně spravovat své záležitosti, majetek, finanční zdroje jménem občanů, právní subjektivitu mají územní společenství občanů, nikoliv její orgány.

ZMĚNY PRO VSTUP DO EU

Česká republika si podobně jako ostatních devět přistupujících zemí prošla procesem přípravy na vstup země do Evropské unie. Tento proces se významně projevil v institucionálních i procedurálních změnách nejen na úrovni exekutivy, ale též v činnosti obou komor českého parlamentu.

Změny by se daly rozdělit do tří oblastí:

- institucionální změny

- změny v průběhu legislativního procesu

- změny v kontrolní činnosti parlamentu ve vztahu k vládě

Institucionální změny

V únoru 1995 vstoupila v platnost asociační dohoda mezi Českou republikou a Evropskou unií (tzv. Evropská dohoda, publikovaná pod číslem 7/1995 Sb.). V návaznosti na ní začalo výrazně přibývat množství "evropské" agendy projednávané jak na půdě vlády a ministerstev, tak na půdě obou parlamentních komor. Z toho důvodu došlo také ke zřízení dvou nových parlamentních orgánů. Nejprve byl na základě Evropské dohody vytvořen Parlamentní výbor přidružení, skládající se ze zástupců Parlamentu ČR (od r. 1996 z obou komor) a Evropského parlamentu. Proto se mu také někdy říká "smíšený výbor". Výbor se scházel dvakrát ročně, střídavě v ČR a v jednom ze sídel Evropského parlamentu. Tento výbor měl pouze právo předkládat jiným orgánům doporučení. Výbor obvykle projednával základní politické problémy přípravy na vstup. Část tohoto výboru, zvolená v obou komorách Parlamentu ČR, tvořila Stálou delegaci Parlamentu ČR pro spolupráci s Evropským parlamentem. V Poslanecké sněmovně bylo do delegace voleno 15 členů, dalších pět členů volil Senát.

Po parlamentních volbách v roce 1998 došlo v obou komorách parlamentu ke zřízení zvláštních parlamentních orgánů, které se zabývaly výhradně evropskou agendou – výborů pro evropskou integraci. V činnosti obou těchto výborů bylo možné vysledovat tyto základní okruhy činnosti:

- kontrola vlády v oblasti přístupových jednání mezi ČR a EU,

‌- navazování kontaktů s partnerskými výbory a dalšími orgány parlamentů členských států EU a kandidátských zemí

- zajištění kompatibility návrhů zákonů s acquis communautaire na parlamentní úrovni.

Právě poslední zmíněná aktivita výrazně dominovala činnosti obou výborů. Po vstupu České republiky do Evropské unie se tyto výbory přejmenovaly na Výbor pro evropské záležitosti. Postupně také dochází ke změně v obsahové náplni jejich činnosti, která se nadále zaměřuje zejména na kontrolu vlády při zaujímání stanovisek a národních pozic v orgánech EU.

Legislativní proces a vstup do EU

K analýze "evropských změn" v legislativním procesu na úrovni parlamentu je nejprve zapotřebí připomenout některé klíčové údaje vypovídající o průběhu legislativního procesu v České republice. Podle Ústavy ČR mohou podávat návrhy zákonů tyto orgány: poslanci, Senát, vláda, krajská zastupitelstva. Všechny návrhy zákonů musejí být nejprve předloženy do Poslanecké sněmovny. Proto je možné uvést také celkový údaj o počtu předložených návrhů zákonů v jednotlivých volebních obdobích .

Je patrné, že k největšímu nárůstu počtu legislativních návrhů dochází po roce 1998, a to jak v absolutních hodnotách, tak v závislosti na délce volebního období. Právě tento stav byl zapříčiněn zejména nutností změn českých zákonů, aby byly kompatibilní s evropským právem.

Dalším důležitým údajem je podíl vládních návrhů zákonů na jejich celkovém počtu. Zde je zapotřebí konstatovat, že v České republice je stejně jako v ostatních postkomunistických státech vládní podíl poměrně nízký. Téměř všechny ostatní návrhy zákonů jsou pak iniciativy poslanecké, jejichž legislativní úroveň je obecně nižší, než úroveň návrhů vládních.

Česká vláda začala od roku 1998 zavádět novou klasifikaci jejích návrhů zákonů. Ty, které souvisely se závazkem ČR na zajištění plné slučitelnosti právního řádu s acquis communautaire, byly označovány jako "návrhy EU". Jejich počet byl a nadále je poměrně vysoký.

Také poslanci, resp. Senát, či krajská zastupitelstva předkládali návrhy zákonů, které se evropské problematiky dotýkaly. Jejich počet však byl výrazně nižší.

Česká vláda původně počítala s tím, že právě projednávání tzv. "evropských" návrhů zákonů bude v Poslanecké sněmovně i v Senátu probíhat mnohem rychleji a snadněji. Proto byla také do zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny zakomponována procedura tzv. rychlého čtení, kdy návrh měl být plénem Poslanecké sněmovny projednáván pouze jedinkrát (nikoliv tedy ve trojím čtení). Tato procedura se ovšem v praxi téměř neužívala, protože obvykle byla blokována stanoviskem opozičních stran.

Výbor se zabýval dvěma druhy legislativních návrhů:

1. předběžná konzultace – vládní návrhy zákonů s evropskou tématikou

2. projednávání „evropských“ návrhů zákonů

Kontrola vlády českým parlamentem v otázkách EU

- jakkoliv kontrolní činnost českého parlamentu ve vztahu k vládě byla vykonávána již před vstupem ČR do EU, její význam výrazně narostl teprve poté, co se ČR stala plnoprávným členem.

Je tedy možné závěrem této části konstatovat, že příprava na vstup země do Evropské unie výrazně pozměnila činnost ústavních orgánů, a to zejména v legislativní oblasti. Vedle institucionálních změn provázených zejména vytvářením nových evropských výborů došlo také k úpravě legislativních postupů při projednávání návrhů zákonů, jež se evropské tématiky dotýkají. Vedle toho dochází také k nové úpravě vztahu mezi vládami a parlamenty všech nových členů, a to zejména v oblasti kontroly vlád při zaujímání národních pozic k návrhům evropských směrnic, nařízení a dalších právních aktů.

Použitá literatura a zdroje:

Gerloch, A., Hřebejk, J.,Zoubek, V.,: Ústavní systém ČR. Základy ústavního práva, Praha 1994 

Plíšek, K.,Grospič, J., Vedral, J., Plíšek, M.,: Územní samospráva a státní správa, Praha 2000

Vodička, K., Cabada, L.,: Politický systém České republiky: historie a současnost, Praha 2003

Portál veřejné správy České republiky - http://portal.gov.cz/

Úřad vlády České republiky - http://www.vlada.cz/

Portál územní samosprávy Města a obce online http://www.mesta.obce.cz

Úřady a instituce - http://www.statnisprava.cz

Svaz měst a obcí České republiky - http://www.smocr.cz